Direito Constitucional e Constituição - Parte 4

Espécies Normativas Primárias

Emendas à Constituição

Leis Complementares - matérias específicas

Surgiram no Direito brasileiro com a promulgação da Emenda nº4/61 à Constituição de 1946, chamado Ato Adicional, que introduziu, por breve período, o sistema parlamentar de governo. Constituição de 1988 dispões sobre ela, mas de uma maneira lacônica, simplesmente para indicar seu âmbito material de atuação e a única característica formal que a distingue da lei ordinária, pois que a sua aprovação demanda maioria absoluta e não relativa dos membro de cada uma das Casas do Parlamento.
Pela maior importância das matérias que nelas são disciplinadas, pelo quórum qualificado que se exige para aprovação de seus projetos, ostentaria superioridade hierárquica, maioria absoluta. Matéria explícita.
STF - Firmou jurisprudência no sentido que só é exigível lei complementar quando a Constituição expressamente a ela fazer alusão com referência a determinada matéria, princípio da reserva legal.
Cabe à lei complementar regular as limitações constitucionais ao poder de tributar, exige lei complementar para estabelecimento dos requisitos a serem observados.
Há um derradeiro problema a ser enfrentado, que é dos casos em que há invasão de competência de lei complementar por lei ordinária e vice-versa. Na primeira hipótese há inconstitucionalidade formal da lei ordinária que invade a reserva de competência da lei complementar, pois que era exigida, em tal caso, maioria absoluta e não relativa, para aprovação de respectivo projeto. Se o inverso, se uma lei complementar dispõe sobre assuntos reservados à lei ordinária, ela conserva sua eficácia, contudo, ser modificada por outra lei ordinária.

Leis Ordinárias - a lei ordinária é no Direito brasileiro o standard legislativo, modelo típico de normatização. Ato normativo típico, primário. Edita normas gerais e abstratas, motivo que no usual é conceituada em função da generalidade e da abstração. Não é possível apontar com segurança toda a extensão do campo material de atuação da lei ordinária. Sempre que  determinada matéria exija disciplina jurídica original do Estado, principalmente se o caso é de limitar ou restringir o exercício de direitos, deve ser utilizada a lei ordinária, desde que não esteja em face de alguma limitação material expressa à sua edição.
A lei ordinária, evidentemente, não pode atuar no campo onde, por explícita designação constitucional, atuam outras espécies normativas primárias: lei complementar, resolução e decretos legislativos (os dois últimos são instrumentos de exercício de competências exclusivas do Congresso e de suas Casas, produzidos sem deliberação executiva).
Com a promulgação da Emenda Constitucional nº32/2001 foi retirado do campo de reserva material da lei ordinária assunto que agora deve ser disciplinado por decreto, instrumento de edição de regulamento autônomo, do Presidente da República ( organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos e extinção de funções ou cargos públicos)
O campo material das leis delegadas e das medidas provisórias está incluído nos das leis ordinárias. Tudo que possa ser disciplinado por lei delegada ou medida provisória pode ser disciplinado por lei ordinária, embora a recíproca não seja sempre verdadeira.

Leis Delegadas - com delegação legislativa de poderes, o Poder Legislativo transfere ou confere ao Poder Executivo faculdade sua, própria e inerente, de edição de normas com força de lei. Transfere a competência de editar atos materialmente legislativos dotados de eficácia da lei formal, sem contudo alterar a ordem normal da competência. Assume para disciplinar determinada matéria e por certo tempo. Justificativas: a existência de procedimentos de delegação é a de que, com o desenvolvimento econômico, científico, tecnológico e social, surge uma crescente demanda legislativa.

Do ponto de vista formal o ato de delegação de competência exclusiva do Congresso é editado através de resolução, aprovada em deliberação conjunta das duas Casas,após solicitação formulada pelo Presidente. O ato delegado é a própria lei delegada.
Do ponto de vista material o texto constitucional vigente, em primeiro lugar, fixa limites negativos, relativos à temas que não podem ser feridos por lei delegada, à qual é vedado dispor sobre atos de competência exclusiva do Congresso Nacional ou de suas Casas, matéria reservada a lei complementar, além da matéria relativa à organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros, referente à nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais, alusiva aos planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos ( Artigo 68).
Limites materiais positivos vertidos na resolução do Congresso, que deve especificar o conteúdo da delegação e os termos do seu exercício. Sem abdicar das suas atribuições, o Parlamento não pode conceder delegação ampla e genérica. Devendo estabelecer os padrões a serem seguidos na elaboração legislativa pelo Executivo.
Desrespeito desta imposição vertida implica na inconstitucionalidade do ato de delegação e da lei delegada resultante. Congresso Nacional pode sustar a eficácia dos atos normativos do Executivo que exorbitem dos limites.
Limite Temporal (genericamente 45 dias)
Delegação em sentido próprio ocorre quando o Presidente edita a lei e a promulga sem mais formalidades.
Delegação imprópria verdadeira é a inversão do processo legislativo, impõe que o diploma produzido pelo Presidente seja submetido a apreciação do Congresso, votação única, vetada qualquer emenda.

Medidas Provisórias

Na Carta de 88 cumpre função atribuída ao decreto-lei no sistema constitucional anterior, além de se tratar de instituto claramente inspirado nos provvedimenti provvisori do Artigo 77, Constituição Italiana. Medida Provisória não é lei em sentido formal (artigo 62/CF 88). Apresentando-se como ato normativo editado pelo Presidente, exercício de competência constitucional, ostentando força de lei, sujeita a limitação temporal expressa.
Espécie normativa sofreu várias e importantes modificações com a promulgação da Emenda Constitucional nº32, 11 de setembro 2001. Continua a Medida Provisória sendo passível de edição pelo Presidente da República, em caso de relevância e urgência, devendo seu texto ser imediatamente apresentado à apreciação do Congresso. Existência de dois pressupostos formais: competência exclusiva do Presidente da República e apresentação imediata do texto ao Parlamento.
Requisitos materiais: relevância e urgência
Conceitos jurídicos indeterminados
Conceitos avaliados discricionariamente pelo Presidente, apreciação infensa ao controle judicial, não o Congresso pode apreciá-la, mas também o Judiciário.
Relevância - deve ser entendido como algo mais importante do que as matérias ordinariamente mereciam.
Urgência - assunto cuja regulamentação não pode aguardar o cumprimento de todas as fases do processo legislativo, nem o ordinário e nem o sumaríssimo.
STF - tarefa de interpretação deve ser cumprida unicamente pelo Legislativo em apreciação política.

Limites materiais - utilização de medidas provisórias, a Constituição só refere, pelo menos de maneira explícita ( Artigo 246), segundo qual  é vedada a utilização da Medida Provisória para regulamentação de qualquer artigo da própria Constituição Federal que tivesse sido alterada por meio de Emenda promulgada a partir de 1995.
Modificação Artigo 246, é vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição, cuja redação tenha sido alterada por meio de medida promulgada entre 1º de janeiro de 1995, e a data de promulgação da própria Emenda Constitucional nº32/01.
Restrições relacionadas a objeto de delegação legislativa, que não podem ser delegadas
STF - Decisões favoráveis a disciplina de matéria tributária por medidas provisórias ( CPMF), correção em material penal, conversão de medida provisória depois em lei nº 7.679/88 (Pesca com substâncias tóxicas e explosivas)

A doutrina convergia no sentido de não considerar possível editar Medida Provisória sobre assunto pertencente ao campo material da reserva de lei complementar, haja vista que a segunda espécie normativa impõe maioria absoluta para sua aprovação ( Artigo 62 se refere apenas a lei ordinária).

Novos limites materiais explícitos

Vedada a edição de medidas provisórias sobre: nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral, direito penal, processual penal e processual civil. Além de Organização Poder Judiciário e Ministério Público, a carreira e garantia de seus membros, Planos Plurianuais, Diretrizes Orçamentárias, Orçamento, Créditos Adicionais e Suplementares ( ressalva em casos de despesas imprevisíveis e urgentes, como decorrente de guerra, comoção interna ou calamidade pública).
Medidas Provisórias que vise detenção ou sequestro de bens, poupança popular ou qualquer ativo financeiro. Em matéria reservada a lei complementar, ou já disciplinada em outro projeto de lei aprovado em Congresso e pendente de sanção ou veto.
Medidas Provisórias que disponham a respeito de imposto, exceto referidos taxativamente, importação de produtos estrangeiros, exportação de produtos nacionais ou nacionalizados, sobre produtos industrializados, operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos e valores mobiliários e impostos extraordinários de guerra. Só poderão ser consideradas eficazes, para fins de respeito ao princípio de anterioridade, se convertidas em lei no mesmo ano em que editadas.

Prazo de Vigência
Proibição expressa de reedição de Medida Provisória. Segundo a redação original do Artigo 62, a Medida Provisória tem vigência por prazo de 30 dias.
STF - MP não rejeitada pelo Congresso no prazo constitucional de vigência de 30 dias poderia ser reeditada, desde que persistentes os requisitos de relevância e urgência. Só nos casos em que a MP tivesse sido rejeitada é que estaria o chefe do executivo impedido de reeditá-la. A CF dispõe agora que o prazo de vigência é de 60 dias, contados da sua publicação, prorrogável automaticamente por igual período, caso não tenha sido objeto de apreciação pelo Congresso Nacional, vedada expressamente a reedição. Prazo tem o seu curso suspenso durante recesso parlamentar, o que equivale a dizer que um MP poderá, no limite, viger por, praticamente 180 dias, bastando para isso que a suspensão ocorra no período de recesso que vai de 16/12 à 14/02 ( Artigo 57).

Recepção
Recebida a MP no Congresso deve ser formada Comissão Mista para apreciar seus requisitos formais e materiais e com parecer dela a matéria irá ao Plenário de cada uma das Casas, separadamente funcionando como Casa Iniciadora a Câmara dos Deputados. Tal deliberação meritória depende de um juízo prévio sobre o atendimento dos pressupostos constitucionais de edição, como a relevância e urgência, tarefa em cargo, em primeiro lugar, da Comissão Mista.

A Emenda nº 32 criou um novo regime de urgência constitucional para tramitação de matéria legislativa, pois  se a MP não for apreciada em até 45 dias contados de sua publicação ficarão sobrestadas todas as demais deliberações em curso na respectiva Casa, até que se ultime a apreciação da MP. Medida Provisória rejeitada ou que tenha perdido eficácia por decurso de prazo não poderá ser reeditada na mesma sessão legislativa. No caso de Medida Provisória vir a ser aprovada sem emendas, como imediata edição de lei de conversão, dispensa restará a sanção presidencial. Sanção somente exigível quando a MP for alterada no Congresso Nacional, com supressão ou acréscimo de dispositivos.

A MP tem força de lei  enquanto vige e, portanto, paralisa, suspende temporariamente, a eficácia da legislação anterior que com ela seja incompatível. Caso venha a ser rejeitada ou chegue ao fim o prazo de sua vigência, aquelas leis suspensas têm sua eficácia restaurada. Cumpre a Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas decorrentes da perda de eficácia da Medida Provisória.

Decretos Legislativos
O campo material do decreto legislativo tem sido, segundo tradição do nosso Direito, o das matérias sujeitas  à competência exclusiva do Congresso Nacional. (Artigo 49)
Aprovado por maioria simples são leis do Parlamento, cuja edição não é exigida a deliberação executiva. Veiculam, além disso, matéria que produza efeitos exteriores ao Congresso. Pode-se tratar, através deles, de prescrições dotadas de generalidade e abstração ou de atos concretos.

Resoluções
A CF além de dispor sobre duas espécies normativas de competência exclusiva do Congresso Nacional ( questão interna corporis), não esclarece a diferença entre decreto legislativo e resolução.
Distinção entre decreto legislativo e resoluções. Resoluções seriam espécies normativas de competência exclusiva do próprio Congresso, ou de qualquer uma das suas Casas, a veicular normas produtoras de efeitos internos. ( Artigo 51 e 52) A Constituição desprestigiou essa tradição ao dispor expressamente sobre resoluções que produzem efeitos externos, como é o caso da que autoriza edição de lei delegada ( Artigo 67).

Legislação Orçamentária
Diferenciado o processo de elaboração das leis do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, referidas no artigo 165. Isso se dá em razão da importância capital das leis sobre matéria financeiro-orçamentária, e também porque, a par de ser o Poder Executivo mais habilitado a propor um orçamento consentâneo com as exigências do programa de governo e da Administração em qual, os representantes eleitos do povo no Congresso Nacional devem ter participação ativa na discussão e aprovação dos normativos em questão, a fim de evitar desvios ou abusos de qualquer natureza.
Em primeiro lugar, cumpre verificar que a iniciativa dessas leis é vinculada, devendo o Presidente da República, titular exclusivo, exercê-la nos termos e prazos fixados em lei complementar, segundo prescrevem os artigos 84,XXIII e 165,§9º da CF/88.

A deliberação e apreciação conjunta desses projetos é feita na forma do Regimento Comum, demandando formação de Comissão Mista, perante a qual são apresentadas as emendas dos parlamentares. Se vê exceção da regra segundo a qual não se admite emenda que represente aumento de despesas nos projetos de iniciativa do Executivo, desde que indicadas as fontes de receita suficientes para sua realização.

A lei orçamentária anual pode ser vetada ou rejeitada, quando então o Executivo atuará em matéria financeira mediante aprovação, com autorização legislativa, de créditos adicionais ( suplementares ou especiais), nos termos do artigo 166 §8º. Em relação à lei de diretrizes orçamentárias, a sessão legislativa ordinária sequer pode ser interrompida sem a sua aprovação.

Tratados, Acordos e Convenções Internacionais

Os Tratados, Acordos e Convenções Internacionais nos quais a República Federativa do Brasil seja parte podem ser incorporados ao nosso Direito Interno, desde que observado um procedimento complexo, que conta com a participação do Presidente da República e do Congresso Nacional.
O Chefe do Executivo pode firmar ou aderir aos termos de uma dessas espécies de diplomas do Direito Público Internacional, na forma do artigo 84 VIII, sujeita a adesão a aprovação do Congresso Nacional a quem cumpre decidir definitivamente sobre tratados, segundo artigo 49, I.
Após aprovação necessária ainda é a expedição pelo Presidente da República de decreto de promulgação do texto do Tratado ou Acordo, a fim de que, com esse ato, seja possível o seu ingresso com eficácia no Direito Positivo Brasileiro.
Por outro lado a chamada ratificação é ato típico de Direito Internacional Público, no nosso caso, competência do Presidente da República, por meio da qual o Estado brasileiro confirma a sua submissão aos termos do Tratado. É a partir da ratificação que o Brasil se torna sujeita dos direitos e obrigações previstos no Tratado, o que não traz nenhuma consequência imediata na órbita interna.

STF - O texto do Tratado Internacional devidamente aprovado e ratificado só pode ingressar no ordenamento jurídico brasileiro com eficácia de lei ordinária. Não é possível ao texto do Acordo, Tratado ou Convenção Internacional alcançar eficácia para invadir área de competência material reservada constitucional a lei complementar, muito menos estabelecer disposições que contrariem princípio ou regra contida na Constituição.

Emenda Constitucional nº 45/03 criou procedimento específico para inserção, no direito interno, com força equivalente à de norma constitucional dos tratados sobre direitos humanos aos quais o Brasil tenha manifestado adesão.