Direito Constitucional e Constituição - Parte 3

Espécies normativas e seu processo de formação no Brasil

Noção de Processo Legislativo

Princípios e regras a serem seguidos para elaboração das outras normas jurídicas que integram o ordenamento. O processo legislativo prescreve a competência e a forma para a criação de normas de caráter geral, inclusive, portanto, das normas de outros processos.
Processo Legislativo é a sucessão ordenada dos trâmites a observar na elaboração dos atos normativos pelos órgãos colegiados constitucionalmente competentes para legislar e das formalidades complementares.
Compreende em conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção e veto) realizados pelos órgãos legislativos visando à formação de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos ( visando à formação de emendas à Constituição), leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções que, como espécies normativas, constituem o seu objeto.
Significado expressão "lei". Identificar qualquer espécie de ato normativo que inove com originalidade no ordenamento jurídico. Por lei, podemos ter as chamadas espécies normativas primárias, retiram seu fundamento de validade diretamente da Constituição.  E espécie normativas secundárias, não tem sua fonte de validade na Constituição, mas em outros atos normativos.

Emenda a Constituição nº32/01 introduziu a atribuição ao Presidente da República competência para, através de decreto, dispor sobre organização e funcionamento da administração federal, quando isso não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de cargos públicos.
Regulamento Autônomo - competência privativa Presidente da República.
Espécies normativas primárias são aquelas elencadas no artigo 59, CF/88, emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. Regulamento/Regimento Interno Tribunais

Medidas provisórias - não provem do Congresso, mas têm eficácia de lei

Lei no sentido restrito é todo ato em forma de lei votado pelo Parlamento (leis ordinárias, leis complementares, resoluções e decretos legislativos), nas três esferas da Federação.
Lei no sentido restritíssimo é todo ato em forma de lei ordinária ou de lei complementar votado pelo Parlamento nas três esferas da Federação.
Leio no sentido amplo é todo ato com força de lei proveniente do Executivo(leis delegadas ou medidas provisórias) ou do Legislativo ( leis ordinárias, complementares, decretos legislativos e resoluções).

Lei (Formal/Material - Formal/exclusiva - Parlamento - material(exclusiva) -abstrata/genérica/impessoal)

Lei (Formal/Material) - em acepção formal, no Direito Brasileiro, lei significará sempre ato proveniente do órgão estatal ao qual foi constitucionalmente atribuída a competência legislativa, no caso da União - o Congresso Nacional, e cuja edição deve ser dada por meio de um procedimento também regulado na Constituição, importa para essa definição, portanto, identificar a fonte de onde tal ato demana e a fonte de sua elaboração. Em sentido material, por outro lado, lei quer dizer simplesmente ato estatal dotado de generalidade e abstração, não importa de onde provenha, interessa verificar, segundo este sentido, a aptidão da lei para incidir sobre eventos futuros e incertos, que possam ser englobados na hipótese que ela prevê, vinculando o comportamento dos destinatários indeterminados ou indeterminados a priori.

Ato Estatal - Lei sentido formal/lei sentido material (preceitos genéricos/abstratos)

Leis apenas em sentido material se dá regulamentos de execução, dotados de generalidade e abstração, mas que não assumem a forma de lei, por promanarem do exercício de competência administrativa, do Chefe Poder Executivo, não legislativa.
Lei em sentido exclusivamente formal, quando sob a forma de lei votada pelo Parlamento, seja determinada a prática de ato concreto com destinatário determinado. Para alguns simples ato administrativo sob a roupagem de lei, criação de órgãos  da Administração direta e de entes da Administração descentralizada, ou da autorização legislativa para alienação de bens públicos, tudo sob a forma legal.

STF - Somente normas dotadas de generalidade e abstração podem ser objeto de controle abstrato  de constitucionalidade, mas elas não desafiam impugnação no controle difuso e concreto, pois uma lei em sentido material não pode violar imediatamente qualquer direito, sendo necessários atos concretos de execução para que ela seja aplicada, e esses sim, são impugnáveis.

Espécies de Processo Legislativo

Segundo a forma de organização política em que o processo legislativo se desenvolva é possível classificar em categorias.
.autocrático - quando seu produto, lei, provenha exclusivamente da vontade do governante ou da classe que exerce o poder político.
.direto - quando conduzido diretamente pelo povo
.indireto ou representativo - quando atividade parlamentar de elaboração normativa se submete a aprovação popular, através plebiscito ou referendo.

Procedimento Legislativo - parte do processo de formação das leis. Constitui os princípios abstratos, estáticos, de que o procedimento é o fator concreto e dinâmico. O processo em movimento para atingir o fim a que se propõe a formação da lei.
Procedimento Legislativo  normal ou comum, elaboração das leis ordinárias.
Procedimento sumário: casos que o Presidente da República solicita a chamada urgência constitucional nos projetos de lei de sua iniciativa.
Procedimento especiais: previstos para demais espécies normativas primárias (emendas à Constituição, leis complementares, leis complementares, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções)

Regimento Interno das Casas do Congresso Nacional apontam os seguintes tipos de procedimentos:
.Normal - aplicável à elaboração de leis ordinárias, com exceção das leis financeiras (plano plurianual, leis diretrizes orçamentárias, orçamento anual e abertura de créditos suplementares e adicionais e códigos).
.Abreviado -dispensa a competência do Plenário de ambas Casas do Congresso, podendo as proposições serem aprovadas no âmbito das Comissões ( Delegação Interna). Sendo vetados nos projetos de leis complementar, de Código, decorrentes de iniciativa popular, referentes à matéria não delegável, apresentados pelas comissões, oriundas da outra Casa, quando lá tenham ido a Plenário, projetos com pareceres divergentes e os que tramitam em regime de urgência.
.Sumário - aquele que, nos termos do artigo 64 CF, sendo o projeto de iniciativa do Presidente da República, tenha a respectiva mensagem encaminhada contendo solicitação de urgência, o que impõe tramitação no prazo de 45 dias em cada Casa, podendo a iniciadora rever as emendas aprovadas na revisora em mais 10 dias ( 45+45+10 = 100 dias).
.Medidas Provisórias - prazo constitucional determinado
.Sumaríssimo - decorre de previsão regimental que assegura deliberação instantânea sobre determinadas matérias submetidas à apreciação das Casas do Congresso, conhecido como regime de urgência urgentíssima, permite que matéria relevante e inadiável interesse nacional, ou que envolva perigo para segurança nacional ou calamidade pública seja apreciada a requerimento da maioria absoluta ou das lideranças representativas da maioria absoluta, quando então a proposição entra no ordem do dia e são dispensadas todas as formalidades regimentais, exceção quórum, pareceres e publicações.
.Concentrado - verifica-se em relação as matérias sujeitas à apreciação conjunta de Deputados e Senadores. Como se dá nos casos de leis financeiras e delegadas, cada uma dessas espécies normativas segue um procedimento específico, dentro do qual há reunião conjunta dos membros das duas Casas.
. Especial - ritos de elaboração de emendas à Constituição e de Códigos, advirta-se, com parte da doutrina, que, a rigor, a elaboração de emendas à Constituição não deveria ser considerada como parte do processo legislativo, pois que se trata aí, evidentemente, de processo formal de mudança da própria Carta, e não da legislação infraconstitucional.

Fases do Procedimento Legislativo Normal ou Ordinário
O processo de elaboração de uma lei ordinária estabelece o padrão, o standard, a partir do qual se desenvolvem as outras modalidades de procedimento legislativo.
Fase Introdutória - Iniciativa
Não é propriamente uma fase do processo legislativo, mas sim o ato que o desencadeia. Juridicamente a iniciativa é o ato porque se propõe a adoção de direito novo. Tal ato é uma declaração de vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada. Ato que se manifesta pelo depósito do instrumento, do projeto, em mãos da autoridade competente.

Iniciativa geral, comum ou concorrente é a capacidade compartilhada, vertida pela Constituição, que possuem Presidente da República, qualquer membro ou Comissão das Casas do Congresso e o povo, de propor direito novo. Desde que não haja reserva constitucional de iniciativa, de qualquer dessas pessoas ou órgãos. Pode exercê-la para apresentação de projetos de lei ordinária ou complementar.

Iniciativo Popular - pode ser exercida, nos termos do artigo 61 CF, pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por no mínimo 1% do eleitorado nacional, distribuídos por cinco Estados, com não menos de 3/10% dos eleitores de cada um.

Iniciativa Reservada - órgãos e pessoas capacitadas pela Constituição para exercer determinadas iniciativas.

Presidente da República - na forma do artigo 61, com redação dada pela Emenda Constitucional nº32/01, segundo o qual são de iniciativa privativa as leis que fixem ou modifiquem os efeitos das Forças Armadas; disponha sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos territórios, seu regimento jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. Criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observando o disposto no artigo 84, VI ( redação dada pela Emenda Constitucional nº32/01), militares das Forças Armadas, seu regimento jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.

Supremo Tribunal Federal - para lei complementar que cria do Estatuto da Magistratura ( Artigo 93) e para leis de criação e extinção de cargos e fixação de remuneração de seus membros, suprimida pela Emenda nº 41/03 e dos seus serviços auxiliares. ( Artigo 96, II, "b")

Tribunais Superiores e Tribunais de Justiça - para leis que criem ou alterem cargos ou fixação de vencimentos de seus membros, dos juízes, inclusive tribunais inferiores, onde houver, e dos serviços auxiliares e dos juízes que lhe forem vinculados ( Artigo 96, II, alíneas "a","b" e "c")

Ministério Público para leis de criação ou extinção de seus cargos e serviços auxiliares. (Artigo 127), no pertinente à regra do artigo 128, segundo a qual é facultada aos Procuradores Gerais, no âmbito da União e dos Estados, a iniciativa de leis complementares que estabeleçam a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público.
STF - em que a mesma atribuição é feita ao Presidente da República, decidiu que se trata aqui de hipótese de iniciativa concorrente quanto pelo Procurador Geral da República.

Câmara dos Deputados e Senado Federal - para a lei pertinente à fixação de remuneração de cargos, empregos e funções de seus serviços. Artigo 51, IV; Artigo 52, XIII, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98)

Iniciativa Vinculada - Constituição Federal estabelece, em casos específicos de projetos de lei de iniciativa privativa do Presidente da República, que ele está obrigado a exercê-la segundo os prazos e formas a serem prescritos em lei complementar. (Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual)

Iniciativa Conjunta - A emenda constitucional nº19/98, inovando em relação até ali se conhecia sobre regras de iniciativa, deu nova redação ao Artigo 48,XV, de modo que a fixação de subsídios de Ministro de Supremo Tribunal Federal dependeria de lei de iniciativa conjunta do Presidente da República, da Câmara, do Senado e próprio STF. Tal regra jamais foi aplicada e, com isso, desde 1998 não se pode determinar com segurança limites remuneratórios no serviço público. Com advento da Emenda Constitucional nº 41/03 e alteração do texto foi abolida a iniciativa conjunta.

Fase Constitutiva

Deliberação Parlamentar - É o Congresso Nacional em primeiro lugar, com suas Casas atuando separadamente - ato complexo, que decide se a proposição ali apresentada deverá ou não integrar o direito positivo, sob a forma de lei.
A fase de deliberação é propriamente constitutiva da lei, por ela o Legislativo estabelece as regras jurídicas novas. Nos casos de iniciativa extraparlamentar é a Câmara dos Deputados que primeiramente deve apreciar o projeto apresentado, sendo chamada quando assim atua, Casa Iniciadora. Funcionando o Senado Federal de Casa Revisora. ( Não alude os projetos do Ministério Público)
O Senado Federal somente funcionará como Casa Iniciadora, nas hipóteses em que o projeto seja de iniciativa de senador ou Comissão do próprio Senado.
1º Ato - dá publicidade ( publicação) em órgão de impressa próprio, sendo este ato o marco do início do trabalho legislativo.
Instrução - Técnica, segundo qual, antes de ir a Plenário, que nem pode acontecer, o projeto deve passar por órgãos de composição fracionária das Casas do Congresso, chamados de Comissões, sendo que primeiro será debatido, segundo critérios jurídicos e políticos, com objetivo de aperfeiçoar os trabalhos legislativos.
Todo projeto de lei, tramitando em uma das Casas, deve passar, no mínimo, por duas comissões. A primeira é Constituição e Justiça, que delibera sobre os aspectos formais e materiais de constitucionalidade dos projetos. Depois de aprovado na Constituição e Justiça o projeto deve ser encaminhado à Comissão Temática competente, que pode ser permanente ou temporária, à qual cumpre analisar o mérito da proposição.
.nomeado relator, que submeterá o seu parecer aos demais membros da Comissão, sendo dada publicidade a todos atos praticados, através de publicação em órgão próprio.

Emenda - Tradicionalmente caracterizada como proposição no caso legislativa - acessória de uma outra, já apresentada. Os projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional podem ser objeto de emenda, ou seja, podem ter conteúdo modificado, às vezes, radicalmente. As emendas podem ser modificativas (alteram o projeto): Substitutivo - altera substancialmente e Aglutinativas - resultam da fusão de outras emendas com o texto.

Subemenda - emenda apresentada em Comissão a outra emenda
Supressiva - substitutiva ou aditiva

Votação

Veto - Político( Interesse público) / Jurídico ( Inconstitucionalidade)
O projeto sob deliberação, para se tornar direito novo, deve ser aprovado pelos membros das duas Casas do Congresso. A proposição de lei ordinária ( Artigo 47 CF) é aprovada pelo voto da maioria simples dos membros da Câmara e do Senado ( mais da metade).
O projeto de lei complementar é aprovado pelo voto maioria absoluta (Artigo 69 CF). E a proposta de emenda à Constituição é aprovada pelo voto maioria absoluta (3/5). Projetos de lei ordinária são,em geral, aprovados em turno único de votação e o de lei complementar em dois turnos Casa Iniciadora e turno único Casa Revisora. Enquanto as Emendas à Constituição merecem tramitação obrigatória em dois turnos ( Câmara como no Senado). A regra é da votação nominal, em que cada parlamentar é chamado a se manifestar pela aprovação e rejeição.

Aprovado projeto deve ser encaminhado à revisora e, caso rejeitado, será arquivado, só podendo a matéria dele constante ser apresentada em novo projeto na sessão legislativa ordinária seguinte ( salvo proposta em contrário da maioria).
Na Casa Revisora, se aprovado sem emendas, o projeto é encaminhado à deliberação executiva;caso rejeitado, deve ser arquivado;se aprovado com emendas, deve retornar á Casa Iniciadora para apreciação apenas da matéria emendada. Aprovadas ou não as emendas de revisão, o projeto é enviado para sanção ou veto presidencial pela Casa Iniciadora.
Regimentos Internos da duas Casas preveem a possibilidade da chamada votação simbólica (substitui a nominal). Há previsão regimental também o chamado voto de liderança, em que os líderes dos partidos com representação no Congresso, ou de blocos parlamentares, se manifestam em nome dos liderados.

Deliberação Executiva - presidente da República também toma parte na fase constitutiva do processo de elaboração legislativa, exercendo poder de sanção ou veto, havendo oportunidade para isso quando o autógrafo - documento que contém a reprodução fiel da matéria aprovada no Parlamento - lhe é encaminhado pela Mesa Diretora da Casa, em que a deliberação parlamentar se encerrou.

Sanção - representa concordância do Presidente da República em relação ao projeto que lhe é encaminhado. Marca o surgimento da lei, o momento em que ela passa a existir.
Sanção poder se expressa quando o chefe do Executivo, no prazo de 15 dias úteis contados desde a data do recebimento do autógrafo, a manifesta por escrito.
Sanção tácita - quando este prazo transcorra in albis
Não há necessidade de sanção presidencial o projeto de lei que tenha retornado ao Congresso e sito objeto  de rejeição do veto.

Tácita - prazo transcorra/Expresso - 15 dias

Veto

Presidente da República pode, por outro lado, dentro do mesmo prazo, manifestar recusa em sancionar o projeto que lhe tenha sido encaminhado. Veto não se presume, devendo ser expresso e além disso fundamentado. Constituição estabelece a possibilidade do veto por razões de contrariedade ao interesse público/ Veto Político ou de inconstitucionalidade/Veto Jurídico. Tais razões devem ser expendidas pelo Chefe do Executivo. Proibição do veto bolso ou tácito.
Permitido o veto total, que é a recusa de sanção à integralidade do projeto, ou parcial, por meio do qual apenas parte da proposição é recusada. Veto parcial deve atingir, no mínimo, texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea. Ou presidente veta todo dispositivo, ou seu silêncio importará apenas sanção.
Matéria vetada deve retornar ao Congresso Nacional, para apreciação do Parlamento e, quando parte do projeto tenha sido sancionada deve ser a lei promulgada e publicada pelo Presidente da República.

Apreciação do Veto - a relatividade é outra característica. Com efeito , ele não impede a criação de direito novo, apenas cria um obstáculo para isso, na medida em que pode ser superado pela deliberação parlamentar.
O veto presidencial pode ser objeto de rejeição da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, reunidos em sessão conjunta e mediante votação secreta. Matéria constante do veto pode ser fracionada, recebendo apreciação ponto por ponto do Congresso.

Fase Complementar

Promulgação - Publicação
Sanção é o marco que torna existente a lei. Segue-se a necessidade de efetivar as condições que tornem esse direito novo operante, em ordem a produzir os efeitos desejados de normatividade. Propósitos atingidos nessa fase de procedimento legislativo, com a promulgação e a publicação, atos de competência do Presidente da República.

Promulgação - certifica a existência da lei. A promulgação incide sobre a lei e não sobre o projeto, devendo ser providenciada pelo Executivo. Prazo 48 horas contados da sanção, do transcurso in albis do prazo para veto ou comunicação de rejeição.  Caso não feita dentro do prazo competência passa para presidente e vice-presidente do Senado.

Publicação - a necessidade de garantir a publicidade das leis decorre do fato de que, a fim de se tornar possível o seu cumprimento, é necessário que os destinatários dela tomem conhecimento. Tarefa atribuída Presidente da República.

União - leis federais - Diário Oficial
Estados, Municípios, DF - Imprensa Oficial

Certificar a existência de uma lei (promulgação) e promover publicação (publicidade) são atos fungíveis, um depende do outro. Ingresso das Leis no Ordenamento Jurídico.
Promulgação é publicação são apenas aspectos formal e moral do plano de existência. Para ser aplicável, deve ainda ser válida, vigente e eficaz.

Plano de Validade - condições para ser válida : competência, constitucional atribuída, poder, capacidade de fazer lei, respeito aos requisitos formais e procedimentais, forma prescrita para elaboração da lei e licitude material quanto ao objeto de disciplina pela lei e a compatibilidade desses conteúdos com princípios e regras da Constituição.

Plano de Vigência - interessa saber se a lei já pode produzir efeitos ou se ela ainda os produz. Requisitos: publicação, comunicação aos interessados.

Plano de Eficácia (jurídica) - capacidade que a lei deve ter, efetivamente gerar consequências, âmbito da norma e programa da norma.

Plano e Eficácia Social - também chamada de efetividade, que corresponde à produção, entre os destinatários, do resultado visado no programa da norma.